（二）从消极防御到积极利用：生命安全到生命利益的演进 近代以来，生命权开始被广泛载入各国宪法以及各人权公约中，最早见诸1789年美国《独立宣言》中，其载道：我们认为以下真理是不证自明的：人人生而平等，造物者赋予他们若干不可剥夺的权利，包括生命权、自由权和追求幸福的权利。

[63]也有人提出，过于强调支持易使监督缺位。尽管这样的关注可能有助于纠正一些错误的判决，但无论如何，其必然会在一定程度上影响审判权的独立行使。

尽管执法检查较少涉及法院且极少涉及个案，但与特殊人群权益保障相关法律的检查实践仍然可以发现少量个案监督的痕迹。面对经费不足、经费被克扣或挪用等现象，常委会要求国务院及时加以纠正，以确保执法活动的顺利开展。执法检查成为一种柔性监督方式既有立法上的原因，也是监督理念主导的结果。[17] （二）制度成因 显然，拘泥于监督法及法定功能很难完整地观察和描述执法检查的制度全貌。）2017年，常委会就《固体废物法》执法检查报告开展专题询问。

[53]具有法律效力强制行为制裁等元素无不凸显监督权的刚性。[42]这既是我国宏观政治制度在监督场域的具体体现，也是全国人大常委会恪守的监督策略。湖南株洲全市法院行政诉讼收案548件，行政机关负责人出庭应诉190件，占到了1/3。

也就是说，在诉讼阶段，官的身份应当被当事人的身份所替代，这是保证行政诉讼公正审理的前提。[7] ［美］理查德·B.斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2011年版，第133页。这表明，行政机关负责人出庭应诉制度与《行政诉讼法》诉讼责任制度也不相符合。[17]笔者认为，我国宪法所确立的首长负责制的基础是民主集中制以及权责统一原则。

宪法第27条规定，一切国家机关实行工作责任制。正如杨建顺教授所言，从长远来看则并非有助于行政诉讼制度的健康发展，甚至与行政诉讼的根本价值目标相悖[45]。

[24] 何海波：《实质法治：寻求行政判决的合法性》，法律出版社2009年版，第207页。[33] 李淮：《行政机关负责人出庭应诉制度运行省思》，载《北京行政学院学报》2019年第5期，第98页。行政机关负责人出庭应诉制度远未达到制度设计预期的目标和效果。因此，应当将行政机关负责人出庭应诉制度从《行政诉讼法》中删除。

在《行政诉讼法》确立行政机关负责人出庭应诉之后，最高法院先后出台三个司法解释，但一些规定已经超出了司法解释的权限，存在自我设权的问题。该原则司法审查中就体现为案卷是法官审查行政决定是否合法的唯一依据，即只能审查作决定当时考虑的相关事实，而不能把作决定之后新的事实、材料作为审查依据。司法解释并未真正对行政机关负责人构成硬约束。因此，《规定》的上述内容有违宪之虞。

有学者所谓其自身表现出的中国智慧、本土经验——老大难，老大重视就不难[44]仍弥漫着权力崇拜。[10] ［法］布迪厄：《法律的力量——迈向司法场域的社会学》，强世功译，法律出版社2000年版，第518页。

[48] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第643页。[47]而内勒并不是行政首长，只是一个技术工程师。

参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室：《行政诉讼法立法背景与观点全集》，法律出版社2015年版。这种正向与反向激励也导致行政机关负责人不愿意出庭。[39] 芮文正：《九成一把手出庭不出声》，载《温州商报》2012年6月13日。更不用说，在司法实践中出庭应诉的绝大多数是行政机关副职负责人[19]，本身并不具有最终决定权。[48]与中国的行政体制迥然不同，法国出庭应诉的代表不是以行政首长的身份出现而仅仅是参与诉讼的当事人的代表。[11]在法国，提起行政诉讼，原则上必须由律师代理，由于法律问题比较复杂，没有律师的参与，当事人很少能够进行诉讼。

[23]质言之，行政机关才是适格的诉讼主体，至于由谁来代表行政机关应诉，是组织内部的事项，由行政机关自主决定。所谓出声，只是念答辩状。

[6] 2014年修改《行政诉讼法》前夕，在全国人大常委会法工委组织的修改《行政诉讼法》的调研和座谈会上，支持者认为：行政机关负责人出庭应诉的效果不错，调解的成功率很高。也就是说，删除并不是绝对禁止负责人出庭，只是否定目前将其作为一种强制性规范。

其中诉讼代理人包括律师。如果没有行政主体的概念，每一个公务员的行为只能归属于自己，就不可能有统一的协调一致的行政活动。

如，山东法院2015年开庭审理的行政案件中，行政机关负责人出庭应诉达1637人（次），比2014年增长4倍多。另外，从2015年各省市政府工作报告和法院工作报告中可以看出各地行政机关负责人出庭应诉的成绩单。质言之，司法机关无权干涉行政机关应诉人员的自行选择权，否则就是法院对审判权的滥用。[5]原告通过告官终于可以见到通过信访不易见到的官，起诉只是手段，法官起到的不过是中间人、联络人的作用。

大连两级法院始终保持行政机关负责人出庭率的低位状态，除了与领导的重视程度直接相关，还有一些具体的原因，如，行政机关负责人特别是正职负责人公务繁忙，没有时间出庭。质言之，《行政诉讼法》对行政机关负责人出庭应诉的规定，主要目的是促成案件的实质性解决，做到案结事了，以此压低上访率，从而使其发挥出与信访同质化的功能。

这一制度从产生伊始便饱受质疑。从根本上，行政机关负责人出庭应诉是制度选择的错误，因此，应当将这一制度从《中华人民共和国行政诉讼法》中删除。

也就是说，行政机关之所以受人民代表大会的监督，是因为行政机关的权力来源于人民代表大会。[38] 梁凤云：《〈行诉解释〉重点条文理解与适用》，载《法律适用》2018年第11期，第8页。

根据调研，行政机关负责人是否出庭以及出庭率的高低基本上取决于当地党政领导人是否重视以及重视程度，如果党政机关领导人重视程度不够，也很难奏效。需要说明的是，这一规定是对行政机关负责人不出庭应诉的事后追责而不是事前干预。但实践的效果却不尽如人意。由于行为主体与行政主体的分离，行政机关负责人不能成为行政诉讼的被告，而只能作为法定代理人或者委托代理人参与行政诉讼。

[16] 参见吕尚敏：《行政首长应当出庭应诉吗？——在司法的技术、权能与功能之间》，载《行政法学研究》2009年第4期，第102页。[33]但所有这些社会效果都是设想的和预期的，而制度实施的结果与预想的效果大相径庭。

江必新曾指出，要明确行政机关工作人员的含义，确保告官见官。机构重组后的负责人由于分管工作的变动也不愿意出庭应诉。

因此，行政机关负责人不出庭不会有实质性风险，而出庭后败诉可能会担责。由此《规定》最终将行政机关负责人出庭义务的履行落实于法院的审查之上，将行政组织的自主决定权转变为司法审查权。